Série "Vers une Gouvernance Populaire"... Claude Kaiser

Dans cet entretien consacré aux formes de gouvernance populaire, Claude Kaiser revient sur l’expérience de démocratie directe menée à Ménil-la-Horgne, village meusien d’environ 200 habitants. Après avoir exercé un premier mandat de maire entre 2001 et 2008 selon un fonctionnement municipal classique, durant lequel ses tentatives de démocratie participative se sont progressivement essoufflées, il revient à la mairie en 2020 avec une proposition différente : confier aux habitants la décision sur les principaux projets de la commune et engager les élus à mettre en œuvre leurs choix.

Les habitants qui le souhaitent se réunissent ainsi en assemblée citoyenne décisionnelle. Celle-ci débat des projets ayant une incidence importante sur la vie et l'avenir du village, tandis que le maire et le conseil municipal conservent la gestion courante et les situations urgentes. Les élus présentent notamment les contraintes juridiques, techniques et budgétaires afin que les décisions soient prises en connaissance de cause. Claude Kaiser indique que la participation, initialement espérée autour d'une vingtaine de personnes, a atteint régulièrement plusieurs dizaines d'habitants, avec des assemblées pouvant réunir jusqu'à environ 80 personnes. Il évoque également environ 80 projets réalisés au cours du mandat.

L'entretien détaille concrètement le fonctionnement des assemblées. Elles durent au maximum deux heures, un président de séance distribue la parole et les habitants débattent avant de rechercher autant que possible un accord suffisamment large. Lorsque celui-ci n'est pas obtenu, un vote peut être organisé, généralement à main levée ; le scrutin devient secret dès qu'une personne le demande. Une majorité trop étroite peut conduire à reporter plutôt qu'à appliquer immédiatement une décision. Le règlement prévoit également des garanties pour les minorités : avec trente signatures, une décision encore réversible peut être remise en discussion et, dans certains cas, un référendum de l'ensemble de la population peut être demandé.

Claude Kaiser insiste particulièrement sur la fonction du débat. Les procurations ne sont pas admises précisément parce qu'elles figeraient le choix d'un absent avant que celui-ci ait entendu les arguments échangés ; la participation à distance est en revanche acceptée. Selon lui, la possibilité de changer d'avis constitue une composante essentielle de l'expérience. Les habitants peuvent également préparer les assemblées et constituer des groupes de travail chargés d'étudier certains projets. Les enfants peuvent venir, prendre la parole et proposer des initiatives, tandis que le droit de vote dans l'assemblée a été abaissé à 16 ans.

Plusieurs exemples illustrent la manière dont ce système modifie le rôle du maire. Claude Kaiser raconte avoir dû mettre en œuvre des décisions auxquelles il était personnellement opposé, notamment la construction d'un city-stade ou l'acceptation de certaines subventions liées au contexte du projet d'enfouissement de déchets radioactifs à Bure. À l'inverse, son propre projet d'épicerie collaborative n'a pas été engagé faute d'un soutien suffisamment large. Il présente ainsi le maire moins comme un dirigeant chargé d'appliquer son programme que comme un exécutant ou délégué de la volonté collective, tout en conservant la responsabilité juridique des décisions municipales.

L'entretien aborde également les effets sociaux de l'expérience. Selon Claude Kaiser, la participation aux décisions pousse les habitants ayant des intérêts ou des opinions divergentes à se confronter directement aux arguments des autres, à apprendre à débattre et parfois à modifier leur position. Il estime que cette pratique a renforcé les relations entre des habitants qui auparavant se connaissaient peu ou ne se fréquentaient pas. Il distingue à ce titre la démocratie participative, dans laquelle les habitants sont consultés mais où les élus conservent la décision finale, de la démocratie directe telle qu'il cherche à la pratiquer, où les élus s'engagent à respecter la décision des habitants.

Cette organisation demeure cependant inscrite dans le cadre juridique municipal existant : l'assemblée citoyenne n'a pas elle-même de pouvoir légal et les délibérations doivent formellement être adoptées par le conseil municipal. Le dispositif repose donc sur l'engagement politique des élus à traduire systématiquement les décisions de l'assemblée dans les actes officiels de la commune. Claude Kaiser indique ne pas avoir rencontré d'opposition particulière des services de l'État et affirme que plusieurs autres communes commencent à s'intéresser ou à expérimenter des fonctionnements similaires.

Enfin, la dernière partie envisage le changement d'échelle. Pour des communes plus importantes, Claude Kaiser évoque des assemblées de quartier, l'organisation en petites unités territoriales ou le recours à des délégués disposant d'un mandat impératif. Il décrit également sa propre pratique à l'intercommunalité : sur certaines décisions importantes, il demande à pouvoir retourner devant l'assemblée de Ménil-la-Horgne lorsque les débats intercommunaux font apparaître de nouveaux arguments, avant de revenir avec une position définitive. Sans présenter l'expérience du village comme un modèle immédiatement transposable à toutes les échelles, il invite ainsi à expérimenter des formes permettant de conserver la décision citoyenne et la délibération collective au-delà des petites communes.

Cette vidéo, réalisée dans le cadre d’une série consacrée aux formes de gouvernance horizontale et partagée, donne la parole à Claude Kaiser, maire de Ménil-la-Horgne, afin de présenter l’expérience de démocratie directe développée dans cette commune meusienne d’environ 200 habitants. L’entretien revient à la fois sur l’origine de cette démarche, le fonctionnement concret de l’assemblée citoyenne, ses effets sur la vie communale et les possibilités envisagées pour étendre ce type d’organisation à d’autres territoires.

Claude Kaiser commence par revenir sur son premier mandat de maire, exercé entre 2001 et 2008. Il explique avoir alors cherché à développer une démocratie participative à travers des réunions publiques, des concertations et des commissions associant les habitants. Après une mobilisation initiale, la participation s'était cependant progressivement réduite. Lorsqu'il lui est proposé de revenir à la mairie en 2020, il choisit donc d'expérimenter un principe différent : créer une assemblée citoyenne décisionnelle et engager les élus à appliquer ses décisions concernant les principaux projets de la commune, y compris lorsqu'ils sont personnellement en désaccord avec celles-ci.

L'expérience repose ainsi sur une séparation entre décision et exécution. Les questions importantes concernant l'avenir du village ou le cadre de vie sont soumises aux habitants, tandis que le maire et le conseil municipal assurent la mise en œuvre des décisions ainsi que la gestion quotidienne et les situations urgentes. Les élus apportent également les informations nécessaires à la délibération, notamment sur la légalité, les finances communales, les coûts des projets et les possibilités de subvention. Claude Kaiser indique que les premières assemblées ont rapidement dépassé les attentes du conseil municipal : 35 personnes participent à la première, puis 42 et 47 aux suivantes, certaines réunions atteignant environ 80 participants. Il estime que la quasi-totalité des habitants a ainsi participé au moins une fois au dispositif et évoque environ 80 projets réalisés au cours du mandat.

Une partie importante de l'entretien est consacrée aux modalités concrètes de délibération et de décision. Les assemblées sont organisées autour de tables permettant aux participants de se faire face et durent au maximum deux heures. Un président de séance est désigné afin de distribuer la parole, notamment à l'aide d'un microphone pour éviter les interruptions. La discussion se poursuit jusqu'à ce que les participants disposent de suffisamment d'éléments pour décider ; dans le cas contraire, le sujet peut être reporté à une assemblée ultérieure. Le consensus est recherché lorsqu'il paraît possible, mais un vote majoritaire est organisé lorsque les désaccords subsistent. Les votes ont généralement lieu à main levée, sauf lorsqu'une personne demande un scrutin secret.

Le fonctionnement ne repose cependant pas sur l'application mécanique de la majorité simple. Claude Kaiser explique qu'une décision obtenant une majorité trop faible peut être considérée comme insuffisamment mûre et être reportée. Le règlement prévoit également des mécanismes destinés à permettre aux minorités de remettre en discussion une décision : trente signatures peuvent permettre de demander une nouvelle délibération lorsqu'une décision est encore réversible, notamment si certains arguments n'ont pas été suffisamment pris en compte ou si l'assemblée est jugée insuffisamment représentative. Une procédure permet également, sous certaines conditions, de demander un référendum de l'ensemble de la population. Claude Kaiser précise que la première possibilité a été utilisée une fois et a conduit à l'inversion d'une décision, tandis que la seconde n'avait encore jamais été employée.

La vidéo insiste également sur la place accordée au débat et à la possibilité de changer d'avis. C'est notamment pour cette raison que l'assemblée refuse les procurations : une personne donnant son vote à l'avance ne pourrait pas faire évoluer sa position à la lumière des arguments échangés pendant la réunion. La participation à distance est en revanche admise afin que les personnes absentes ou malades puissent suivre la discussion avant de voter. Pour Claude Kaiser, l'apprentissage de l'écoute, de la confrontation des arguments et de la révision éventuelle de son propre jugement constitue l'un des principaux apports du dispositif.

Les habitants ne sont par ailleurs pas uniquement appelés à intervenir au moment du vote. Ils peuvent proposer des sujets, préparer les assemblées et constituer des groupes de travail chargés d'étudier certains projets et de présenter leurs conclusions à l'ensemble des participants. Lorsque personne ne souhaite prendre en charge cette préparation, le conseil municipal rassemble les informations nécessaires en cherchant, selon Claude Kaiser, à présenter de manière aussi neutre que possible les arguments favorables et défavorables. Les enfants peuvent également proposer des projets et participer aux discussions ; l'entretien évoque notamment un groupe d'enfants souhaitant créer une gazette municipale. Le droit de vote au sein de l'assemblée a quant à lui été abaissé à 16 ans.

Plusieurs exemples permettent d'illustrer la portée effective donnée aux décisions des habitants. Claude Kaiser évoque notamment le rachat par la commune d'un restaurant et de chambres d'hôtes menacés de disparition, projet représentant un investissement important et ayant suscité plusieurs assemblées particulièrement fréquentées avant d'être largement approuvé à bulletin secret. Il raconte également avoir dû réaliser des projets auxquels il était personnellement opposé, comme la construction d'un city-stade, ou accepter certaines subventions qu'il aurait refusées s'il avait décidé seul. Inversement, une proposition d'épicerie collaborative qu'il soutenait n'a pas été engagée faute d'un accord suffisamment large de la population. Ces situations servent à illustrer la transformation recherchée du rôle de l'élu : défendre librement son opinion dans le débat, puis exécuter la décision collective lorsqu'elle diffère de la sienne.

Claude Kaiser distingue ainsi explicitement cette organisation de la démocratie participative qu'il avait expérimentée auparavant. Selon la distinction qu'il propose, la participation permet aux habitants de donner leur avis ou de contribuer à des groupes de travail tout en laissant la décision finale aux élus ; la démocratie directe suppose au contraire que les citoyens disposent effectivement du dernier mot. Il décrit donc le conseil municipal comme un « exécutif » chargé de traduire les décisions de l'assemblée dans l'action municipale.

Cette organisation conserve néanmoins une limite juridique importante : l'assemblée citoyenne n'a pas d'existence décisionnelle reconnue par le droit. Les délibérations officielles demeurent celles du conseil municipal. Le système fonctionne donc parce que les élus se sont volontairement engagés à reprendre et à appliquer les décisions prises par les habitants. Claude Kaiser indique que cette pratique n'a pas entraîné de difficultés particulières avec les services de l'État, puisque le conseil municipal conserve formellement ses compétences légales.

L'entretien s'intéresse également aux conséquences de cette pratique sur les relations sociales au sein du village. Claude Kaiser considère que la nécessité de discuter de problèmes concrets avec des personnes ayant des opinions ou des intérêts différents conduit les habitants à mieux se connaître et à entendre des arguments auxquels ils n'auraient pas nécessairement été confrontés autrement. Il rapporte que des relations se sont créées entre des personnes qui auparavant se fréquentaient peu et estime que les assemblées ont contribué à renforcer le lien social. Il reconnaît toutefois que le fonctionnement ne supprime ni les conflits ni les intérêts individuels et que certains habitants restent opposés au dispositif ou ont cessé de participer.

La dernière partie élargit la réflexion à la reproductibilité et au changement d'échelle. Claude Kaiser indique que plusieurs communes s'intéressent à l'expérience et évoque la constitution d'un réseau informel destiné à échanger règlements intérieurs et retours d'expérience. Pour des communes plus importantes, différentes pistes sont envisagées : assemblées de quartier, organisation en petites unités territoriales, délégation assortie d'un mandat impératif ou recours à des référendums. Il souligne toutefois que le référendum ne remplace pas entièrement, selon lui, la fonction du débat collectif et de l'apprentissage de la délibération.

Claude Kaiser décrit enfin une première tentative d'articulation avec l'échelle intercommunale. Lorsqu'une question importante est discutée à la communauté de communes, il cherche à intervenir avec une position définie par son assemblée locale et à pouvoir revenir devant celle-ci lorsque de nouveaux arguments apparaissent au cours des échanges intercommunaux. À partir de cette expérience, l'entretien envisage la possibilité d'articuler progressivement des assemblées locales par l'intermédiaire de délégués mandatés et de différents niveaux de décision adaptés aux sujets traités.

La ressource constitue ainsi un témoignage détaillé sur le fonctionnement quotidien d'une expérimentation municipale de démocratie directe. Au-delà de la présentation générale de Ménil-la-Horgne, elle documente les procédures de délibération et de vote, les garanties accordées aux minorités, la place respective des habitants et des élus, les contraintes juridiques du dispositif ainsi que ses effets perçus sur la participation et les relations sociales. Elle ouvre enfin la réflexion sur les conditions nécessaires pour reproduire ce fonctionnement dans d'autres communes et articuler des espaces locaux de décision à des échelles territoriales plus larges.